2026年是佛山城市轨道交通二期建设规划实施的收官之年，但三期申报，尚无时间表。
5月19日，佛山市轨道交通局公开表示，对照国家现行政策，佛山暂不满足第三期建设规划申报条件。
不只是佛山，今年以来，深圳、哈尔滨、吉林等城市亦明确表示新线申请审批遇冷。审批持续收紧的背后，是地铁建设运营成本高企、票务收入难以覆盖支出的现实压力。
有学者认为，城市轨道交通正从规模扩张，转向存量提质、效益优先的新阶段。
佛山地铁二期建设规划难以按期完成
日前，有网友在社情民意平台询问，2026年是佛山地铁二期建设规划实施最后一年，佛山是否已满足地铁三期建设规划上报条件。
5月19日，佛山市轨道交通局答复称，近年来，国家地铁审批政策持续收紧。对于申报新一期建设规划的城市，除本期建设规划项目总投资完成率不得低于70%外，还设定有其他重要审核指标。
佛山市轨道交通局表示，对照当前国家政策要求，现阶段，佛山市并不满足申报第三期城市轨道交通建设规划条件。
2021年，佛山市城市轨道交通第二期建设规划（2021-2026年）获国家发改委批复同意，建设4号线一期、11号线、2号线二期等3个项目，规划期为2021-2026年。
记者梳理官方信息发现，佛山地铁4号线一期工程全长55.22公里，全线共设33座车站。截至2026年5月，已开工9座车站及9个区间，9座车站实现主体结构封顶，6个区间实现双线贯通。
截至2025年11月，佛山地铁2号线2期处于可行性研究阶段，11号线则处于可行性研究报批阶段。
此后，南都报道，2025年后，根据国家最新政策，佛山地铁2号线2期及11号线均需按规定程序，重新履行上报审批手续。
历数佛山已建成3条地铁线的建设过程：2002年，广佛地铁试验段工程魁奇路车站土建工程开启建设，2007年，全线其他车站陆续开工，2010年，广佛线一期（西朗-魁奇路）正式开通运营。佛山地铁2号线一期2014年开工，2021年开通运营。佛山地铁3号线先行段2016年动工，首通段2022年开通，至今仍未全线贯通。
据此推断，佛山难以在年内完成二期规划建设目标。
城市轨道交通规划审批门槛抬升
实际上，新线申报遇冷，非佛山一城的境遇。
据记者不完全梳理，今年以来，深圳市发改委在网络问政平台，披露地铁18号线一期未获批复；哈尔滨地铁集团有限公司5月19日表示，受到国家相关审批政策影响，市地铁新线项目暂时未能获批立项；吉林市国资委5月25日回复市民咨询时则表示，该市暂不具备申请（轨道交通建设）条件。
“这表明我国城市轨道交通建设将迈入效益优先、严控财政风险的发展周期。”华南城市研究会始创会长、暨南大学教授胡刚表示。
政策层面，抬升城市轨道交通规划审批门槛的设计早有体现。
2018年，国务院办公厅《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》【国办发〔2018〕52号】(以下简称“52号文”)规定，申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入要在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上，初期客运强度不低于每日每公里0.7万人次。
52号文要求，对符合申报条件的建设规划，要认真审核规划建设规模及项目资金筹措方案，确保建设规模同地方财力相匹配。原则上本轮建设规划实施最后一年或规划项目总投资完成70%以上的，方可开展新一轮建设规划报批工作。
52号文同时指出，要严控地方政府债务风险，严格防范因城市轨道交通建设新增地方政府债务风险，对列入地方政府债务风险预警范围的城市，应暂缓审批（核准）其新项目。
另据《中国经营报》，2021年，国家发改委进一步细化城轨审批条件，规定开通运营3年后客流不达标的，不能上报新一轮建设规划。
此外，综合多地在网络问政平台披露的信息，国家新一轮规定显示，对于前一轮建设规划中“已批复但未组织实施”的项目，在新一轮规划申报时需重新报批。
5月22日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，其中明确：严格规范城市轨道交通规划建设，推动轨道交通场站及周边一体化改造。
造价高昂，运营成本居高不下，票务收入不甚理想
而在经济层面，地铁建设的性价比问题，越发显现。
胡刚告诉记者，轨道交通建设造价高昂，后期运营成本居高不下，单靠票务收入仅能覆盖少量运营支出，长期给地方财政带来压力。“严控低效重大基建项目，是防范财政风险的必然举措。”
首先是造价高昂。以佛山地铁为例，2期规划总长度115.8公里，总投资772.13亿元，意味着规划平均每公里造价在6.6亿元以上。
这甚至已经是国内地铁建设中，不算贵的一档。国家发改委2018年批复显示，上海轨道交通19号线线路长44.5公里，总投资605.24亿元，规划的每公里造价去到10亿元以上。
而根据多家地铁集团委托出具的跟踪评级报告，一般而言，地铁建设的项目资本金，多由所在地区财政承担。
此外，运营成本也是笔不小的数目。洪晨俞、潘斌2026年发表于《城市交通》的论文显示，地铁运营成本包括日常运营成本（职工薪酬、能耗成本、日常维修保养等）、大修和架修、资产更新、追加投资等费用。建成后30年运营资金需求约为建设投资的2～3倍，平均每年运营资金需求占建设总投资的5%～10%。而在年报中，2024年，佛山地铁轨道运营的成本就达到22亿元。
高昂成本下，地铁的运营收入不甚理想。南都此前报道，地铁票务收入往往难以覆盖其运营支出，这与地铁定价遵循公益性原则相关。仍以佛山地铁为例，2024年，如果希望单纯依赖票务收入覆盖佛山地铁营业成本，平均每人次票价要来到至少14元的水平，需按当前票价涨价约6倍。
因此，近年来，有城市采取“短里程涨价、长里程降价”等方式，谋求地铁票价调整。2023年，广州修改地铁“满15次6折”优惠为“满80元8折、满200元5折”。2026年，又将地铁票价机制优化列入重大行政决策事项目录。
2025年4月，昆明公告表示，随着经济社会发展，地铁运营各类成本不断攀升，有必要调整地铁票价；7月，重庆市发改委发布《关于完善重庆市城市轨道交通票价机制的通知》，部分区间票价有所上涨。
“以城轨建设撬动土地增值、反哺运营”模式或难持续
站城一体化开发曾被寄予厚望。包括深圳地铁集团、成都地铁集团在内的一些地铁集团，通过站城一体化开发在内的手段，在营收方面取得了一定成功。《成都轨道交通集团有限公司公司债券年度报告（2025年）》显示，该集团在站场综合业务开发方面实现营收84.61亿元。
但从2024年年报显示，对于我国更多地铁集团来说，相关业务仍难以完全覆盖运营形成的收支缺口。
或因上述多种原因，政府补贴成为企业运营的重要收入来源之一，形式包括票款补贴、利息补贴等。《广州地铁集团有限公司2020年度跟踪评级报告》提到，政府通过补助方式，弥补广州地铁集团业务亏损以及支持正常运营发展，2019年及2020年1-3月，公司其他收益分别为9.07亿元和0.39亿元，主要系票价补贴、利息补贴和安检补贴。《南京地铁集团有限公司2023年度跟踪评级报告》则显示，2022年，公司确认政府补贴50.06亿元。
此外，政府还会给予政策性补贴。《贵阳市城市轨道交通集团有限公司2021年度跟踪评级报告》中提到，这种模式下，政府不直接以资金方式给予运营主体补贴，而是通过注入沿线的土地资产、土地及房地产开发权等，以丰富运营主体的收入结构，并提升其经营性业务利润规模。
补贴非无根之木。曾经，“地铁一响，黄金万两”的说法并非戏言。2004年，当时在深圳地铁公司任职的邹卫发表论文称，政府通过加大对城市基础建设财政支出来扩大内需。其测算，深圳规划到2010年建成全长超238公里的轨道交通网络，共需投资525亿元，按平均每年修建20公里来计算，每年需投入50亿左右来建地铁，可带来可观的城市GDP增长，提供超40万个就业岗位。
此外，其分析认为，地铁建设带来沿线用地规划调整，将实现沿线土地地价提升。也因包括这一因素在内的多种原因，地铁建设一度成为热潮。
但这一路径正面临挑战。胡刚向记者分析，以往依靠城轨建设撬动土地增值、反哺运营的模式，受国内相关行业市场深度调整影响，或难持续。此外，其指出，国内城镇化从外延扩张转向内涵提质，远郊区域人口集聚放缓，部分线路已出现客流不足、资源闲置。
“上马地铁项目的热潮正退去。”胡刚认为。
构建多层次、一体化城市公共交通体系
与此同时，多数城市地铁客流长期不达标，一定程度上削弱了地铁作为民生服务产品的社会效用。
中国城市轨道交通协会发布的《城市轨道交通2025年统计和分析报告》显示，2025年，全国地铁平均客运强度为0.73万人次/公里·日，包括天津、济南、郑州在内的许多城市，都达不到0.7万人次/公里·日标准。
具体到佛山，2025年，在广佛线运营数据全算进广州的情况下，佛山地铁的客运强度仅为0.27万人次/公里·日，在列入统计的41个城市中，倒数第三。即便将广佛线数据纳入统计，2026年4月，在交通运输部的统计榜单里，佛山城市轨道交通的客运强度也仅为0.37万人次/公里·日。
这或与佛山城市轨道交通线路通达区域有关。目前，佛山共运营有佛山地铁2号线、3号线，南海有轨电车1号线，以及广佛线、广州地铁7号线。这些线路的站点集中在禅城、南海、顺德三区，但几个人口密集的镇街，目前处于轨道交通站点覆盖的空白地带。
即便从这些镇街的靠边界地带测算，前往最近地铁站的直线距离也普遍不短。地图测距显示，容桂街道近边界靠容桂水道位置距顺德学院地铁站，直线距离约2.8公里；西樵镇靠龙湾大桥位置，距南庄站直线距离约2.4公里，荷城街道规划中的2号线二期站点仍未建成……若计入实际路网绕行，居民前往地铁站的距离更长。
此前，佛山大学交通规划研究所所长曾小明在接受南都记者采访时，曾分析地铁客流强度遇冷原因。其认为，佛山地铁初步成网，地铁换乘条件不佳，可达性尚不足，吸引广大市民使用地铁作为日常通勤的主要交通工具的条件不成熟，且地铁经过站点周边很多地方没建没，缺乏足够人气。
针对客流强度不足问题，2025年，佛山地铁回复南都表示，将采取加紧推进3号线南北段贯通运营，完善地铁与地面公交信息交互，推动“站城一体化”建设等手段，吸引更多市民选择地铁出行。另据佛山本地媒体，佛山地铁3号线目前已开始跑图，预计今年年中全线贯通。
新审批形势下，类似佛山等地铁线网不完善，客流强度待提高城市，下一步方向在哪里？胡刚表示，短期可以通过调整行车组织、完善接驳体系提升客流，深挖站点商业、广告、上盖物业等多元收益，降低财政补贴依赖；中期坚持量力而行，仅针对中心城区开展线路补点加密，城市外围选用造价更低、适配性更强的轻量化交通制式，新项目推行分期建设、动态评估机制。
“从远期来看，需要坚持客流导向、效益优先原则，同步统筹轻轨、快速公交、非机动车等多种出行方式，构建多层次、一体化的城市公共交通体系。”胡刚表示。
采写：南都N视频记者 唐宇松
摄影：南都N视频记者 郑俊彬国内最大的证券公司
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